草地上堆积牛粪，何时可能构成非法占用农用地罪？

——从草地分类变迁、损害证明到个人责任的三层审查

黑龙江博润律师事务所　李璠律师

摘要

草地上堆积牛粪，真正困难的并不是找到一条禁止性规定，而是把三组容易混同的问题逐层分开。

第一组是地类问题。天然牧草地、人工牧草地、其他草地和后备耕地属于不同调查分类；自然资源调查中的代码、农用地与未利用地的管理归属，以及草原法、草原资源刑事解释所称“草原”，也不是同一个概念。尤其在2023年分类规则调整前后，同一地块的名称、管理归属和刑法评价可能需要分别判断。

第二组是损害问题。牛粪可能是经过处理、按承载能力还田的粪肥，也可能是未经处理而长期堆存的物料。刑事评价不能停留在“牛粪能肥田”或者“牛粪压住了草”这两种直觉上，而要证明牛粪在本案中的实际状态、草地用途是否被实质替代、原有植被是否严重毁坏或者草原是否严重污染，以及该结果是否由被指控行为造成。

第三组是责任问题。企业使用场地，不等于法定代表人、土地承包人、现场管理人员、运输承包人和司机共同承担同一责任。必须查明谁选择场地、谁决定堆存、谁控制资金和运输、谁收到制止或整改通知、谁有能力叫停却决定继续。

本文以刑法第三百四十二条、草原法、草原资源刑事解释和2023年《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》为主线，把“地类—受损—个人责任”还原为可以由卷宗材料逐项验证的证明结构。文章不预设具体案件已经构罪或者当然无罪；结论应当建立在行为时有效规范、同坐标历史图件、现场原始数据和人员行为证据之上。

关键词： 非法占用农用地；其他草地；后备耕地；牛粪堆积；草原毁坏；个人责任

一、为什么这类案件不能从“牛粪”直接跳到犯罪

刑法第三百四十二条规定的不是一般意义上的“不当使用土地”。草地案件进入非法占用农用地罪，需要依次回答：

1. 行为发生时，涉案图斑是否属于刑法保护的草原；
2. 行为人是否违反草原法等土地管理法规，非法占用并改变草原用途；
3. 对应面积是否达到草原案件的数量标准；
4. 如果按照“堆放或者排放废弃物”评价，涉案牛粪为何属于该条所称废弃物；
5. 原有植被是否达到严重毁坏，或者草原是否达到严重污染；
6. 损害结果是否能够归因于被指控的堆积行为；
7. 行为人对草地属性、用途改变和相关风险具有何种认识；
8. 单位经营中，具体决定、组织、指挥或积极实施的人是谁。

任何一层都不能由下一层倒推。面积较大不能反推地类成立；没有审批不能反推草原严重毁坏；出现植被枯黄不能反推牛粪属于废弃物；法定代表人身份也不能反推其作出过堆存决定。

二、先区分三套概念：调查代码、三大类归属与刑法上的草原

草地案件最常见的逻辑跳跃，是把自然资源调查代码直接当成刑法构成要件。实际上，至少存在三个层次。

（一）调查分类回答“地表和主要利用方式是什么”

2023年正式施行的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》将“草地”列为一级类，定义为以草本植物生长为主的土地，并细分为三类：

• 0401天然牧草地：以天然草本植物为主，用于放牧或者割草，包括实施禁牧措施的草地；
• 0402人工牧草地：人工种植牧草的草地，不包括种植饲草饲料的耕地；
• 0403其他草地：天然牧草地、人工牧草地以外的草地，不包括可用于开发补充耕地的土地。

这套分类首先服务于调查、规划、用途管制、审批和执法管理。它说明一个图斑在特定调查年度如何被记录，却不自动回答行为时的法律属性，更不自动证明刑事案件中的用途改变和毁坏结果。

（二）农用地、建设用地、未利用地回答“按照哪一类管理”

2023年分类指南的重要变化，不只是把“其他草地”换了一个定义，而是将过去“其他草地”中的一部分另列为2302“后备耕地”。

后备耕地被定义为现状为荒草地、可用于开发补充耕地的土地，置于“23其他土地”项下；其余符合0403定义的其他草地，继续留在“04草地”项下。国家林业和草原局公开说明，2023年分类指南将草地，包括其他草地，对应为农用地管理。福建省林业局在后续政策问答中进一步说明：经自然资源部、国家林业和草原局同意，属于耕地后备资源的“其他草地”，不纳入草原管理范围，按照未利用地管理。

因此，2023年以后不能再把所有长有荒草的地块统称为“其他草地”。至少要确认它最终进入的是0403，还是2302。

（三）刑法上的“草原”回答“是否进入草原专门刑事规则”

草原法规定，草原包括天然草原和人工草地；其附则进一步说明，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。最高人民法院2012年草原资源刑事解释采用同一范围。

这意味着：

• 0401天然牧草地通常与天然草原的联系最直接，但仍需确认行为时边界和同期用途；
• 0402人工牧草地可能属于人工草地，但要排除“种植饲草饲料的耕地”等代码相近而法律属性不同的地块；
• 0403其他草地在2023年分类中属于草地和农用地，却不能仅凭代码就当然认定为草原法意义上的天然草原或人工草地；还要结合草原底图、植被群落、利用方式、保护规划和主管部门管理范围审查；
• 2302后备耕地属于其他土地。若卷宗材料显示涉案图斑已经依法进入该类，不能仍以旧“其他草地”名称把它当然计入草原面积。

调查代码具有重要证明价值，但“代码相同”与“法律属性相同”仍是两个命题。

三、“其他草地”为何发生争议：必须把时间放回地块

（一）变化并非一句“以前是未利用地、现在是农用地”就能概括

用户提供的专业文章追溯了“荒草地—其他草地—其他草地与后备耕地分列”的变化。这个线索是有价值的，但其结论不能整段照搬。

国家标准信息显示，2007年《土地利用现状分类》已经废止，2017年修订标准取而代之；第三次全国国土调查工作分类又以0401天然牧草地、0403人工牧草地、0404其他草地进行调查。三调实施材料和地方自然资源机关公开答复反映，三调时期“其他草地”曾在农用地、建设用地、未利用地三大类对应中按未利用地处理。2023年正式分类指南则将其拆分为0403其他草地和2302后备耕地，并明确包括其他草地在内的草地按农用地管理。

真正影响刑事判断的，不是规范名称发生过多少次变化，而是：行为发生在哪一年；当时该图斑使用何种调查分类和三大类对应；2023年以后是否完成了0403与2302的具体分列；主管机关出具的意见用的是行为时资料，还是事后规则和事后现状。

（二）新分类不能在没有图斑转换证据时自动回溯

假设行为发生在2023年分类指南正式施行前，后来办案机关直接用现行0403代码证明行为时属于农用地，至少缺少两步说明：

1. 历史图斑与现行图斑是否为同一坐标、同一范围；
2. 该历史“其他草地”在2023年分列后进入0403，还是进入2302。

反过来，行为发生前的材料将地块记为未利用地，也不能当然证明其在行为发生时仍未调整。刑事程序需要的是行为时状态，而不是对当事人最有利或最不利的任一年度截图。

（三）建议建立“年度—图斑—代码—管理归属—草原属性”表

对每一涉案图斑至少核对：

没有这张表，所谓“行为时属于其他草地”仍可能混合了不同年份、不同分类和不同管理目的。

四、三种草地分别如何进入刑事审查

（一）天然牧草地：重点不是有没有放牧，而是天然草原属性是否持续存在

天然牧草地包括用于放牧或割草的天然草本植物地，也包括依法实施禁牧的草地。不能因为行为发生时没有牛羊或者处于禁牧期，就否定其草原属性。

需要核对的材料包括：行为前植被类型和覆盖状况、历史放牧或割草记录、禁牧公告、草原调查底图、基本草原档案、承包经营材料以及同期遥感影像。

（二）人工牧草地：必须排除耕地上种植饲草的情形

人工牧草地是人工种植牧草形成的草地，但现行分类指南明确排除种植饲草饲料的耕地。表面上同样长着牧草，可能分别属于人工牧草地或耕地；二者适用的专门刑事规则、面积门槛和毁坏方式并不相同。

因此不能只凭植物种类判断，应核承包用途、耕地保护资料、退耕还草手续、改良草地建设资料、调查代码和长期利用方式。

（三）其他草地：必须先排除后备耕地，再判断是否属于刑法上的草原

对0403其他草地，审查应当分两步：

第一步，核实它是否已经从耕地后备资源中排除。现状为荒草地并不意味着当然是0403；能够用于开发补充耕地的部分可能属于2302。

第二步，即使现行代码是0403，也要审查其是否具有草原法意义上的天然草原或人工草地属性。应当结合草本植被、生态功能、历史利用、草原规划和林草部门管理资料，不能用“现在按农用地管理”替代刑法意义上“草原”的证明。

这也说明，专业文章所主张的“其他草地一律不应入罪”过于宽泛；反过来，“0403已经是农用地，所以当然构成草原犯罪”同样省略了必要判断。

（四）如果案发地在黑龙江，还要加入地方草原层级

《黑龙江省草原条例》把草原界定为具有草原生态功能或者适用于畜牧业生产的天然草原和人工草地，并要求主管部门调查草原权属、土壤类型、草原类型、植被状况、牧草产量和利用现状。该条例还禁止向草原倾倒生活垃圾、工程废料、残土、废渣等废物，并要求未经批准不得改变草原用途。

这套地方规则能够帮助判断行政义务、调查内容和主观认识，却仍不能替代刑法上的结果证明。牛粪是否属于被禁止倾倒的“废物”，不能只凭地方条例列举完成；刑事案件仍需回到牛粪来源、处理状态、实际用途以及严重毁坏或严重污染结果。

五、牛粪的法律评价，先看它在本案中“是什么”

牛粪既可能是生产过程中的待处理粪污，也可能经无害化、腐熟和质量控制成为可以施用的粪肥。支付了价款、准备出售或者具有潜在肥效，只能说明可能存在利用价值，不能当然证明当时已经成为合格肥料；行政材料称其为“粪污”或者“废弃物”，也不能替代事实审查。

至少要查明：

• 来源于散户、养殖场还是屠宰加工环节；
• 是鲜粪、固液分离物、腐熟物还是符合相应要求的粪肥；
• 是否完成无害化处理，是否有处理台账、检测和质量控制；
• 进入草地是为了按施肥计划还田，还是为了晾晒、储存、转运、出售或处置；
• 堆积规模、厚度、持续时间和清运频率；
• 是否具备防渗、防溢流、雨污分流和渗滤液收集条件；
• 最终去向是否与申报用途、合同和资金流相互印证。

2023年分类指南把与畜禽养殖直接关联的粪污处理设施纳入农业设施建设用地的具体类别。这至少说明，规模化粪污处理有相应的设施与空间管理要求；把牛粪直接堆在草地上，不能只因服务于农业就当然等同于合法设施利用。但缺少设施手续也不能单独证明刑事犯罪，仍须继续审查用途改变、数量和损害结果。

六、用途改变：施肥、临时操作与场地化堆存不是一回事

用途改变应当从实际功能判断，而不是只看地表出现了牛粪。

如果牛粪经过处理，按草地承载能力和牧草需要分散施用，草地仍然承担牧草生产、放牧、割草或生态保护功能，通常不能仅凭施用行为认定用途改变。

如果大量鲜粪长期、厚层、集中覆盖，草地实际被用作收集、晾晒、贮存、转运或者经营场地，排斥了原有植被生长和草原利用，则更接近草地功能被实质替代。

判断时应综合：经营目的、堆积位置和布局、持续时间、覆盖厚度、是否反复进出运输车辆、是否形成固定作业区域、堆积期间能否维持原草地功能、清运后是否能够自然恢复，以及是否需要换土、补播或其他工程修复。

七、土地“受损”不能作为一个未经展开的结论

草原资源刑事解释列明：在草原上堆放或者排放废弃物，造成原有植被严重毁坏或者严重污染，属于“造成草原大量毁坏”的一种情形。这里是两个并列的结果路径：

1. 原有植被严重毁坏；
2. 草原严重污染。

二者不要求同时具备，但任何一个都不能由“地面被覆盖”自动替代。

（一）原有植被严重毁坏，需要有行为前基线

如果没有行为前的植被类型、盖度、生物量、生长状态和利用记录，只凭清理前一次现场照片，很难回答“原有植被”是什么，更难判断是否达到“严重”。

应当优先取得：行为前同期遥感影像、草原监测资料、历史现场照片、放牧或割草记录、相邻同类地块对照资料；再与堆积期、清运后和恢复期的状态进行同季节比较。季节性枯黄、长期退化、盐碱化、干旱、过度放牧和车辆碾压等因素，应当分别排除或者说明其贡献。

（二）严重污染，需要检测对象、方法和空间代表性

“气味很大”“现场有渗液”可以成为调查线索，却不能替代严重污染的专业判断。应当说明采样时间、点位、深度、对照区、检测项目、方法依据和代表范围，并结合牛粪处理状态、降雨、地表径流和地下水条件判断污染途径。

生态环境损害鉴定评估国家标准提供了调查损害、识别基线、分析因果和确定恢复措施的一般框架，但目前未检索到一项可以把“堆多少牛粪、覆盖多少天”直接换算为草原刑事案件“严重毁坏”的全国统一专门阈值。因而，办案机关更需要公开原始数据、技术方法和推理过程，不能只写结论性等级。

（三）暂时覆盖、可恢复损伤与严重毁坏应当区分

需要观察：牛粪清运后植被能否在一个合理生长周期内自然恢复；是否需要补播、改良土壤、翻耕或换土；污染指标是否持续异常；草原的放牧、割草或生态功能是否长期下降。

简单清运后快速恢复，不当然排除犯罪，但会影响严重程度和因果判断；持续污染或者需要较大工程恢复，也不能只凭修复费用反推行为时必然达到刑事标准。

八、数量标准必须与地类、用途改变和损害范围逐图斑对应

草原资源刑事解释规定，非法占用草原、改变用途，数量在二十亩以上，属于“数量较大”；曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用并改变用途，数量在十亩以上的，也可能达到数量标准。

因此，面积表不能只有一个总数。至少应分开：

• 0401、0402、0403和2302各自面积；
• 牛粪实际覆盖区、车辆通道、临时作业区和行政机关外扩范围；
• 仅有占用、已经改变用途、出现植被严重毁坏或严重污染的不同范围；
• 不同时间、不同经营主体和不同责任人的新增范围；
• 已经行政处理与未经处理的范围。

多次行为依法可以累计，并不等于不同地类、不同年份、不同人员的面积可以不加区分地合并。每一笔面积都应能回到坐标、行为和责任人。

九、因果关系：要证明牛粪堆积对具体结果作出了什么贡献

牛粪出现在现场、植被后来受损，只能建立时间先后，不能自动完成刑法上的因果证明。

应当审查：

• 堆积前是否已有退化、沙化、盐碱化或低覆盖；
• 是否存在过度放牧、干旱、洪水、车辆碾压、其他人员堆放等替代原因；
• 不同堆积厚度和持续时间区域的损害是否呈现差异；
• 相邻未堆积对照区在同一时期的植被和土壤状态；
• 清运后恢复轨迹是否支持原认定机制；
• 认定意见能否区分牛粪直接覆盖、渗滤液污染、车辆作业和其他行为分别造成的结果。

如果多种因素共同作用，应说明牛粪堆积的具体贡献，而不是把现场所有不良状态全部归入一个人的行为。

十、个人责任：从职位表转向“决定—控制—告知—继续”

单位实施相关行为，草原资源刑事解释要求追究单位以及直接负责的主管人员、其他直接责任人员。但“负责人”“承包人”“现场人员”只是身份标签，责任仍需由行为材料证明。

能够反映个人作用的材料通常包括：会议与审批记录、合同谈判、场地选择、运输调度、付款和利润分配、现场指令、行政检查笔录、整改通知的接收与回复、内部风险报告、叫停权限以及通知后的实际行动。

个人责任还要与主观认识分开。一个人参与运输，不等于知道该地块属于草原；知道是草地，也不等于知道堆积方式已经改变用途并可能造成严重毁坏。反过来，如果其长期经营草地、参与审批、反复收到制止通知仍决定扩大堆积，主观认识的证明会明显增强。

十一、行政认定、专业意见与刑事判断各自证明什么

地类认定意见、毁坏程度意见、污染检测、行政处罚决定和修复验收均可能进入卷宗，但它们解决的问题不同。

• 地类意见应说明采用哪一年度、哪一套分类和哪一坐标范围；
• 草原管理意见应说明是否纳入草原底图、基本草原或相关规划；
• 毁坏意见应公开行为前基线、测量和取样方法以及严重程度依据；
• 行政处罚决定可以证明曾被认定违法和可能收到告知，却不能直接替代刑事构成要件；
• 修复验收可以说明补救和恢复状态，不当然证明此前构罪，也不当然否定此前损害。

若自然资源、林草和生态环境部门的材料结论不同，不能简单按落款机关级别择一采信。应当核对它们是否在回答同一个问题、是否使用同一地块和同一时点、基础数据能否复核。所谓“一地多证”，有时是权属冲突，有时只是调查目的和时间不同；两种情况的解决路径不能混同。

十二、律师介入后的可执行审查路径

第一步：锁定行为时地类

把历年国土调查、年度变更调查、草原调查底图、基本草原档案、规划、承包与审批资料套合到同一坐标。对“其他草地”单独核实2023年后进入0403还是2302。

第二步：还原牛粪事实状态

调取来源、购销、运输、处理、检测、施用计划、储存设施、资金流和最终去向。不要先用“肥料”或“废弃物”概括。

第三步：区分用途改变和损害结果

分别制作“原草地功能—堆积期间功能—清运后恢复”时间表，以及“植被毁坏—污染—其他原因”对照表。用途改变和严重毁坏必须分别得到证明。

第四步：复核面积

要求提供测绘底图、坐标、原始数据、面积计算表和排除项。将每一地类、每一种行为和每一种结果分别计量，不能只接受最终总亩数。

第五步：还原个人行为

围绕决定、批准、组织、指挥、积极参与、风险告知和继续实施七类事实，把每一名人员放入责任矩阵。一般劳务行为与经营决策不得合并评价。

第六步：处理反方证据

对控方最强材料正面回应：如果有行政制止后继续堆积，应说明接收人、内容、范围和后续行为；如果有检测异常，应审查基线、取样和因果；如果面积明显超过二十亩，也仍要说明哪些面积属于草原并实际改变用途。

十三、现阶段最容易遗漏的五个问题

第一，看到0403就停止地类审查，遗漏2302后备耕地和行为时分类。

第二，把“按农用地管理”直接等同于“属于草原资源刑事解释中的草原”。

第三，把牛粪的潜在肥效、商业价值或者行政名称当作物质属性结论。

第四，只证明牛粪覆盖面积，不证明原有植被严重毁坏或者严重污染，也不区分用途改变与损害结果。

第五，以法定代表人、土地承包人或现场负责人身份代替个人参与和主观认识的证明。

这五项中任何一项未被补齐，都可能使行政违法与刑事犯罪、单位行为与个人责任之间的界线失真。

结语

草地牛粪案件不是“牛粪有没有用”的常识争论，也不是“其他草地算不算农用地”的单选题。

2023年分类规则确实改变了其他草地的管理结构：能够开发补充耕地的荒草地进入后备耕地，其余其他草地留在草地类别并按农用地管理。但刑事判断仍要继续追问：行为时是哪一种地；该图斑是否属于草原法和草原资源刑事解释保护的草原；牛粪以何种状态、目的和方式进入草地；原有植被是否严重毁坏或者草原是否严重污染；结果由什么造成；具体由谁决定和推动。

一篇严谨的辩护文章，不能用“行政认定不能直接定罪”作为万能结论，也不能用“保护生态”跳过证明规则。真正有效的辩护，是把每一个规范判断都落到可复核的坐标、年份、图件、样本、行为和人员上；同样，只有完成这些对应，指控才可能达到刑事证明的要求。

主要法源与公开资料

1. 《中华人民共和国刑法》第三百四十二条。
2. 《中华人民共和国草原法》第二条、第三十八条至第四十二条、第七十四条。
3. 最高人民法院《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》。
4. 自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）。
5. GB/T 21010—2017《土地利用现状分类》及第三次全国国土调查相关工作分类资料。
6. 《黑龙江省草原条例》（案发地在黑龙江时结合适用）。
7. GB/T 39791.1—2020《生态环境损害鉴定评估技术指南　总纲和关键环节　第1部分：总纲》及相关损害调查规范。
8. 农业农村部办公厅、生态环境部办公厅《关于进一步明确畜禽粪污还田利用要求强化养殖污染监管的通知》。
9. GB/T 25246—2025《畜禽粪肥还田技术规范》。

来源与事实边界

• 用户明确说明当前研究方向涉及草地上的牛粪堆积。该信息目前是案件事实指针，尚未由卷宗中的坐标、地类、面积、牛粪来源、毁坏或污染认定及人员行为材料核验，本文不把它写成已经查明的个案事实。
• 用户提供的“其他草地”文章及《中国检察官》转载内容属于专业观点。本文吸收其分类变迁与证据冲突问题，但没有采纳“其他草地一律不应纳入刑事处罚”的确定性结论。
• 林地上堆放牛粪的媒体报道和律师访谈处理的是林地案件，仅用于比较牛粪物质状态和使用方式，不移植林地面积标准，也不确认报道所述不起诉的法律类型。
• 2023年以前具体图斑的三大类归属，以及2023年后进入0403还是2302，必须回到对应年度数据库和两部门确认材料；任何一份现行分类表都不能自动替代历史事实。

*本文根据公开法律规范、官方资料、专业研究线索和去标识化办案经验整理，仅作一般法律问题研究，不构成对任何具体案件的处理结论。个案判断须以行为时有效规范、完整卷宗和依法查明的事实为依据。*